그 많던 숲 갯벌 어디로...펜션 전원주택만 빼곡
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▲ 덕지덕지 걸려 있는 분양 광고 현수막들. /김철빈 기자 narodo@incheonilbo.com
▲ 덕지덕지 걸려 있는 분양 광고 현수막들. /김철빈 기자 narodo@incheonilbo.com대부도에서 일어나고 있는 '난개발'은 지난 수년간 해결의 실마리를 찾지 못한 채 주민 갈등과 논란만 남겼다. '재산권 행사', '자연보호 필요성' 등 찬·반 의견이 팽팽하지만, 이를 해소할 사회적 시스템은 여전히 마련되고 있지 않기 때문이다. 그 사이 막대한 자본을 앞세운 개발논리만 성행해 누구는 이익을, 다른 누구는 손해를 보는 악순환이 반복되고 있다. 개발 반대 측의 주민들은 주로 '생태환경 변화'가 삶의 질을 저하시킨다고 지적한다.


2014년 환경단체 '녹색사회연구소'가 발행한 '대부도 해양생태관광마을 기본계획 보고서'에 따르면 대부도는 전통적인 농어촌 지역으로, 인구 5700명 중 3400명이 농·어업에 종사하고 있다.
하지만 1994년 시화방조제가 지어진 후, 개발이 잇따르면서 2003년 1만4400t에 달했던 어패류 수확량이 최근에는 많아야 1000t으로 급감했다.

기반시설이 전혀 없는 것에 불만을 가진 주민도 상당수다. 대부도는 시 예산 등 여러 문제가 얽히면서 주민을 위한 문화체육시설 설립 등은 뒷전이었다. 기본적인 도시가스도 지난해 들어서야 공사가 시작됐다.
대부도 주민 김모(54)씨는 "땅을 일반 주민이나 시가 갖고 있어야 주민들을 위한 시설을 짓든 말든 하지, 돈 좇는 업자들에게 모두 넘어가면 꿈도 못꾼다"고 말했다.
개발이 필요하다는 입장도 적지 않다. 소규모 개발도 지역 발전에 하나의 계기가 될 수 있다는 의견이다.
주민 이모(45)씨는 "대부도는 수 십 년간 기반시설조차 제대로 갖추지 못했지만, 최근 개발열풍이 불고 있다"며 "펜션단지, 전원주택단지 조성을 통해 대부도로 외부인이 유입돼야 발전한다"고 말했다.
주민 의견에 일정 합의가 이뤄지지 않는 상황 속에 자본을 앞세운 개발은 쉽게 유입됐다. 인근 개발로 인해 생계유지가 어려워지고, 그 피해 주민도 결국 '토지 매매'를 선택하는 쪽으로 내몰리는 악순환이 반복된다.
2016년 생산녹지지역 총 개발 면적 7만1097㎡ 가운데 89.6%(6만3362㎡)가 주민 소유의 폐염전 부지였다.
이 가운데 펜션 등 단독주택이 절반을 넘는 3만9515㎡을 차지했다. 주택·펜션용도와 먼 개발은 12건에 그쳤다.
대부도 한 공인중개사는 "생계를 유지할 수단이 마땅하지 않게 되자 많은 주민이 개발업자들에게 땅을 헐값에 팔았다"며 "현재 대부도 원주민이 가진 토지는 30%도 안된다"고 말했다.
환경단체의 경우는 일단 반대 입장이지만, 복잡한 이해관계상 이러지도 저러지도 못하며 관망하는 입장이다.
안산환경운동연합 배현정 사무국장은 "대부도 난개발에 따른 환경오염은 수질, 대기, 녹지훼손 등 복합적으로 나타나고 있다"며 "앞으로 이 문제가 더 심화될게 분명하나, 뚜렷한 대안이 없기 때문에 고민이 깊다"고 밝혔다.
/김현우 기자 kimhw@incheonilbo.com


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허술한 제도 한몫...쪼개기식 난개발 부추겨

대부도 난개발을 막기 위한 제도적 장치는 있었지만 허술하게 운영되거나, 논의조차 없이 폐지되면서 되레 난개발을 부추겼다.
정부는 2003년 기반시설이 부족한 도시지역 내 녹지지역, 비도시지역에서 무분별한 개발을 억제하기 위해 '연접개발제한제도'를 도입했다. 이에 따라 소규모 부지를 묶어 개발하거나, 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 행위가 일체 금지됐다. 대부도 녹지지역(폐염전 등) 대부분이 이 제도 울타리 안에서 보전돼왔다.
하지만 2010년 '과도한 규제' 논란이 일면서 제도가 전면 폐지됐다. 당시 '환경 파괴'라는 환경단체 등의 우려에도 정부는 폐지를 강행했다.
보호 장치가 풀린 그 시기부터 대부도에 폐염전 부지를 중심으로 한 '택지식(바둑판식)' 개발행위가 급증했다.
안산시 도시계획 관련 조례에도 허점이 존재했다. 그간 시 조례는 녹지지역 내에서 제1종 근린생활시설에 해당되는 '소매점' 건립을 허용했다. 그러자 개발업체들이 소매점으로 허가 받은 뒤 단독주택과 펜션 등으로 용도를 불법 변경하는 일이 끊이지 않았다.

실제 시가 조사한 '대부동 지역 불법토지형질변경' 자료에 따르면 최근 3년간 불법 토지형질변경 면적은 전체 5만6523㎡에 달한다. 불법이 이뤄진 토지 중 시 관리에서 벗어난 폐염전 부지가 무려 92%(5만2000㎡)를 차지했다. 또 허가를 받은 단독주택 등의 개발도 보완해야 할 점이 있다. 시 도시계획심의에서는 대지면적 1000㎡를 기준으로 대상 여부를 나누고 있다. 1000㎡를 넘기면 기반시설 등의 확보가 뒤따라야 한다. 그러나 단독주택과 펜션 건축주들은 이를 피하기 위해 200~900㎡로 쪼개 개발해왔다. 결국 개발된 폐염전 부지에 단독주택과 펜션만 빼곡하고, 도로와 하수관거 등 기반시설은 턱없이 부족한 상황이 됐다.

시는 지난해 7월 조례 개정과 불법 행위에 대해 행정처분을 예고하는 등 '난개발과의 전쟁'을 선포했다.
조례 개정은 보전녹지지역 중 폐염전 지목에 대해 500㎡ 이상부터 도시계획위원회 심의를 받도록 강화하고, 제1종 근린생활시설에서의 소매점 허가를 제한했다. 하지만 이 정도 대책은 임시방편에 불과하다는 의견이 많다.
시는 더한 규제가 필요하다 보고 있지만, 정부차원에서 뚜렷한 가이드라인이 나오지 않은 상황이어서 조심스럽다는 입장이다. 이번 조례 개정도 찬·반 논쟁 속 우여곡절을 겪으며 간신히 통과됐다.
시 관계자는 "출장소의 소규모 인력이 대부도 전체를 조사·감시해야 하는 현실조차 넘지 못할 벽"이라며 국가차원에서의 대책이 절실하다"고 밝혔다.

/이경훈 기자 littli18@incheonilbo.com